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2017年责任督学培训材料(26)
发布时间:2017/8/9 11:01:13
 

中小学章程的起草和审议

杭州师范大学法学院副教授  张国华

中小学章程是事业单位章程的一种,而事业单位章程是事业法人治理机制的载体、决策层和管理层的运行规则,也是有关部门对事业单位进行监管的重要依据。从《中华人民共和国教育法》第二十六条的规定来看,章程是学校得以存在的基本条件,完全可以说没有章程就没有学校。在国家当前正在进行的事业单位改革和教育改革中,学校章程的法律意义和重要作用也一再得到强调。

一、章程建设的法治背景

学校章程的概念早已有之,至少教育法颁布于1986年。但30年来教育界和社会各界对学校章程根本没有什么感觉。很多学校或许长期以来根本没有制定什么章程,也有一些学校虽然制定了章程但一直束之高阁。那为什么现在又强调章程了呢?这是我们整个社会从人治方式向法治方式转型在学校管理领域的具体反映。因此,要对章程有清晰的认识,必须首先对法治有一个清晰的认识。

1、章程与法律的关系

法律法规为社会全体成员设定一个行为框架和争议解决机制,但不可能考虑到不同社会组织的具体情况和具体问题,更不可能为所有人规定好每一个动作。因此,在每个社会组织内部,还需要有更具体的规则来确立秩序。如果组织成员在处理具体事项时找不到可资遵循的具体规则,要么陷于混乱,要么凡事强势人物说了算,国家的法律法规无从落实。而章程是从法律法规到每个社会组织内部具体规则之间的转换器,是法治从宏观落实到微观的关键节点。

当然,任何国家或社会组织实际上都是在一定的制度框架内运作的,而制度总是由一定的行为规范构成的。大致可以把成文的规范称为规则,把不成文的规范称为规矩或惯例。规矩或惯例是行为规范可以分为规则和规矩。现今社会生活之纷繁复杂远超个人生活,但就算个人生活,如果没有一定的书面规划,都会乱套,更不用说社会生活了。没有成文的行为规范,行为的随意性更大,因此尽可能成文化。惯例仍有存在的必要,因为规划不可能圆满。生活的安定性来自于行为结果的可预期性,我们不可能达到事事结果可完全预期,但可以争取尽可能扩大可预期性。这就是追求法治方式的目的所在。从宏观来讲,就是健全法律法规,从微观来讲,就是章程和单位内部规章制度建设。

行为规范具有复杂的层级,这与社会的组织结构相对应。在人类这个组织体中,又分为国家、跨国组织等等;在一个国家内部,又分为不同的地区、行业等等;在一个地区内部,又分为不同的社区、团体或企事业单位等等。在各个不同的层面上,都存在人员互动,都需要行为规范。一定价值原则和行为规范的体系化,就构成道德规范体系和法律规范体系。

从我国来看,法律是调整社会活动的法律原则、法律制度和法律规范的总称。除了全国人大及其常委会制定的法律,数量巨大的法规、规章及解释等等也是法律的组成部分。因此,法律条文多如牛毛。校园内各项活动所涉及的法律主要是教育法,但同时也涉及到法律的所有领域,比如未成年保护法、侵权责任法、合同法、劳动法等。我国教育领域的基本法律是《中华人民共和国教育法》,配套法律如《义务教育法》、《民办教育促进法》、《职业教育法》、《高等教育法》和《教师法》等,数量巨大的相关法规和规章也是教育法的组成部分。

规范性文件、章程和单位内部规章制度等虽然不是法律,但属于具有法律效力的行为规范,违反这些规范必然违反相应的法律规定从而产生法律后果。总是来说,学校章程建设是依法治校的一个重要环节。

2、依法治校的思想基础

依法治校的首要前提是,学校的管理者和教职工应该真正树立法治观念、形成法治思维,有运用法治方式解决问题的愿望。事实上,基础教育本身在法治观念、法治思维的养成和法治工作方式的训练上具有无可替代的作用。教育部、司法部、中央综治办、共青团中央、全国普法办《关于进一步加强青少年学生法制教育的若干意见》(教政法[2013]12)号)指出:“法律素质是现代社会公民健康成长、参与社会、幸福生活的核心素质之一。”“加强青少年学生法制教育是贯彻党的教育方针、实施素质教育、培养社会主义合格公民的客观要求,是落实依法治国基本方略、建设社会主义法治国家的基础工程。”教育部要求在高中阶段要让学生形成法律意识和法治观念,懂得法治是治国理政的基本方式,知道法律的功能、作用,了解我国政治、经济、文化生活等方面的主要法律以及国际法的基本原则、我国批准的重要国际公约。可见,如果教师不懂法,学校是无法完成教育任务的。

有了依法治校的良好愿望,还须有相应的知识基础。学校的管理者和教职工应该对法律框架有一个基本的认识,即掌握法律常识。虽然不必让每个人都成为生理学家、医生或大厨,但多数人都有必要了解一些生理、医疗和烹饪方面的常识一样。这可以保证大家在处理日常事务时有适当的判断和处置。

3、法律规范的本质和特征

前面从形式上对行为规范作了一些描述。现在我想就其本质和特征谈一些认识。

1)法律概念的内涵和外延

任何一个组织都是由众多成员组成并且必然还有外界的参与。所谓组织的运行机制,是指保障与特定的组织相关的人既各司其职、各尽其能又积极互动、互相制约的行为秩序。秩序总是由行为规范来促成的,而行为规范则是在一定价值原则的制约下形成的。

不同层次的规范具有不同适用范围,但无论哪个层次的行为规范都有共同的特点。比如,在适用上都具有一定程度的普遍性和反复性,从而在内容上呈现出相应程度的抽象性。行为规范是通过确定权利、义务以及若干符合社会价值观或统治集团信念的特权来构造行为模式,从而引导人们的行为。

道德规范和法律规范是互相补充、相辅相成的。首先,法律是最低限度的道德规范,道德规范往往比法律规范有更高的要求。合法未必高尚,但高尚必然合法。其次,道德是法律运行的社会基础。法不责众是社会现实。如果多数社会成员不受道德约束,法治精神必将荡然无存。说白了,一部分法律用来处理偶然发生的权利边界模糊事件,一部分用来对付少数坏人,这两个方面都是以全社会的道德素质为基础的。第三,职业道德规范产生法律义务。比如师德规范。这说明,社会对特定职业人群的道德要求高于普通人。比如说,一个成年农民跟16岁的高中生自愿发生性关系,与一个教师跟16岁的高中生自愿发生性关系,法律后果根本不同。

法律的定义方式不胜枚举,或许永远没有统一的可能。我个人认为,法律是由调整个体之间关系或者个体与其所属社会之间关系的规则所构成的,而这些规则的内容在于确立各种权利、义务以及若干符合社会价值观或统治集团信念的特权。这几乎是全人类的共识。不过,即使全社会都认同的法律规则,也未必都能得到切实的执行。任何一个法律规则如果得不到多数人的重视,都只能是一纸空文,法不责众等于无法;法律规则如果能得到多数人的坚持,那么就会显得很有刚性。最典型的就是行人过马路,在不同的地方会有完全不同的景象。事实上,各级政府也常常不把法律当回事,比如各地普遍允许机关、事业单位通过劳务派遣方式架空编制管理制度。

即使全社会都认同的法律规则,也未必都能得到切实的执行。任何一个法律规则如果得不到多数人的重视,即使写在纸面上都只能是一纸空文,法不责众等于无法;法律规则如果能得到多数人的坚持,那么就会显得很有刚性,很多不成文的规矩对个体来说都是难以抗拒。不过,即使全社会都认同的法律规则,也未必都能得到切实的执行。任何一个法律规则如果得不到多数人的重视,即使写在纸面上都只能是一纸空文,法不责众等于无法;法律规则如果能得到多数人的坚持,那么就会显得很有刚性,很多不成文的规矩对个体来说都是难以抗拒。

2)抽象性、模糊性和不确定性

行为规范的适用不可能达到精确无误的状态。规范的抽象性必然产生模糊性,模糊性必然产生理解上的分歧。另外,规范体系人类生活经验长期积淀的成果,不同的规范形成于各不相同的时空背景,冲突和空白在所难免,永远处在需要完善的状态。因此,规范制定不是一件一劳永逸的事情。规范的模糊性决定了在法律适用过程中需要由特定的人运用共同体内的主流价值去填充自由裁量空间,电脑永远只能辅助而不可能代替人脑,这也意味着法律适用的结论往往由于判断上的主观性而具有不确定性。即使在西方比较成熟的法治国家,很多诉讼案件的结果也是难以事先预测的。比如戈尔与小布什的选举纠纷。规范适用结果的不确定性,并不表明规范的成文化无用。成文规范不能完全确保每个人对行为结果的预期,但确实大大扩大的可预期的范围。

除了模糊性带来的解释问题,还有法律漏洞的弥补,都需要运用法律原则。即便法律规定已经多如牛毛,比方说光是有关校园安全管理的规定就有成百上千件,教育法上也仍然有无数规定不明确的地方,或者弹性太大的地方,这样的问题不能总是等待立法机关来解决。立法活动也是由很多人在不同的时间和情势下分别制定的,任何人都无法预见到今后社会生活的所有问题,因此任何国家的成文立法总是滞后的,现实中的法律问题必须由利害相关的人们在现有法律的基础上创造性地加以解决。

由于司法最终解决,在法律适用过程中的弥补立法缺陷,司法机关确实起到了关键作用。当然,其他社会成员并不是无可作为的,他们可以通过在个案中提出有说服力的主张、在专业交流中发表有价值的意见等方式,影响甚至引导司法补救。当法官将法律适用于具体的争议时,往往取决于他们自身在哲学层面上对法律的理解。

二、学校章程的功能和原则

1、学校章程的功能

章程和单位内部规章制度实质上是微观版的法律规范,具有类似的特征和规律,并且最终也同样适用司法解决的机制。

教育部最近指出,各级各类学校要依法制定具有各自特色的学校章程,全面形成一校一章程的格局。同一学区内的中小学,可以制定联合章程。学校要以章程为统领,理顺和完善规章制度,制定并完善各方面的管理制度,建立健全各种办事程序、内部机构组织规则、议事规则等,形成健全、规范、统一的制度体系总的来说,学校章程就是一份关于学校运行机制的说明书。在一个单位内部,章程侧重组织整体的行为目标和互动模式,规章制度侧重具体事项的操作细则。

公办学校章程也是行政监管的依据,因此需要由行政主管机关核准。学校内部治理机制是通过章程来落实的,这不只是学校的内部事务,还涉及到党政机关的权力行使和教职工群众民主参与权利的实现。中小学章程中必须贯彻党管干部的原则。目前的政策是既要充分发挥基层党组织的政治核心作用,又要坚持和完善校长负责制,建立由学校负责人、教师、学生及家长代表、社区代表等参加的校务委员会,对学校章程、发展规划及年度工作报告,对重大教育教学改革及涉及学生、家长、社区工作重要事项的决策等提出意见建议,完善民主决策程序。

章程的作用是法律、法规所无法替代的。以家长委员会为例。虽然纲要和教育部文件中有提及家长委会员,但法律法规并无明确规定,因此家长委员会不可能是一个独立的实体。但是,根据教育法的规定,章程内容只要不违法,就有法律约束力。章程规定了家委会,那家委会就是一个合法的意思沟通平台,家委会的决定也就是家长群体按全体成员事先接受的少数服从多数原则所形成的集体意愿。当然,章程不能创设独立实体,家委会只能作为一个群体的决策机制而存在,在现行法上并没有独立参与法律关系的当事人资格。

2、学校章程制定的原则

教育部目前还只就高校章程的制定作了较为全面的规定,而对中小学章程尚无具体的意见。我认为,国家没有规定的,就适用法无明文禁止即自由的规则。《浙江省教育厅关于推进公办中小学章程建设的指导意见》为全省中小学章程建设提供了若干原则性的参考标准,这在目前是很有必要的。事实上这个指导意见中所提出的原则,都是从法律规定和工作经验中提炼出来的,非常准确!文件中对这几个原则似乎是按其重要性来排列的。

关于特色原则。“学校章程应结合本地区经济、社会、文化特点,梳理办学历史,反映学校文脉,提炼文化精神,突出办学定位、教育理念、人才培养等方面的特色,鼓励因校制宜,打造学校品牌,避免‘千校一面’。“我认为,每个学校都有各自的小环境,也会自然形成各自的校园文化和历史传统。如果章程内容千校一面,那就直接上升为法律、法规就行了,教育部也不必要求“一校一章程”。自由人格也需要国家和社会给予不同的个体和不同的群体各自独立创造的生活空间;而且,无穷的创造力也蕴含在个体和不同的群体之中,这不是可以由少数领袖或者专家有能力作出全局性安排的。因此,法律、法规并没有对各地、各类学校的治理机制和行为规则作出统一规定,而是在就社会秩序作出总体安排的同时留出了相当大的自由创造空间,让各个学校的成员自行设计、制定其内部的行为规范体系。

关于合法原则。“学校章程的内容要坚持党的教育方针和社会主义办学方向,不得违背社会主义法治精神和法治原则,不得与国家法律法规相抵触。”我认为,所有学校章程都会有一个法律、法规所设定的共同框架,离开了这个共同框架,就无法体现出章程所支撑的组织是一个依法成立、合法运行的学校。

关于稳定原则。文件指出的学校章程的权威性和稳定性。一方面,“章程是学校组织规程和办事规则的根本性制度,是一所学校一切人员必须遵守的基本准则。学校要以章程为基本依据,制定形成完整、统一的学校规章制度体系。学校各项制度不得违背章程的基本原则和精神。”另一方面,“写入章程的内容应是学校重大的、基本的、相对稳定的事项。鼓励学校把自主创新和行之有效的教育理念及实践探索固化为制度,以此指引和保障学校创新发展的方向。临时性、阶段性工作一般不写入章程。一些需要细化的条款可以另外通过规章制度方式呈现。章程语言应庄重、严谨、准确、简练,避免歧义和模糊。”我理解,适当的抽象性可以确保相对的稳定性,而稳定性可以增强章程的权威性。没有相对稳定性,朝令夕改,就会丧失其权威性。整体目标如果不稳定,必然造成混乱;互动模式如果不能大致定型,校内人员就会缺乏安全定感。那样的不良后果,既影响大家的生活品质,也影响事业的发展。

在此顺便提一下示范文本的问题。章程具有梳理、汇集法律、法规和规章的分散规定、明确各方权利义务的具体内容的功能,此项工作具有较强的专业性,由核准机关或专业机构就相关内容提供示范条款,有助于各校提升依法治校水平和章程制定工作的效率。即使在法律法规未作具体规定的领域,教育、管理活动中的一些普遍规律也可以通过示范文本得到强调,从而对学校产生指引作用。无论如何,学校章程中必然存在很多具有各校特色的内容,任何示范文本都不可能包含整个章程的全部内容,各校在制定章程的过程中也完全可以不使用示范文本,或者在示范文本的基础上进行增删或变更,也可以使用其他地方的示范文本。

三、学校章程的内容和结构

学校章程的结构,如果有创新不是不可以,但在各地广泛使用的学校章程篇章结构,其实也是很多人实践经验的汇集,有些学校在章程实施后发现了什么问题都会在修改时加以处理过了。现在也无法查清楚这样的结构安排是来自于哪个时代或者哪个国家了,但其中肯定存在很多我们一时看不出来的客观规律。如果完全独创,就很可能漏掉必备要素,或者出现前后矛盾。使用现成的模式虽然不是强制性的,但还是比较有效率的。

学校章程通常的结构安排模式如下:

(一)序言。叙述学校的历史沿革、传统特色、办学理念和校训等。这部分为可选项。

(二)学校的基本信息。学校的登记名称、简称、英文译名等,学校办学地点、住所地。

(三)学校的性质。包括举办者,主管部门,办学的层次和规模,发展定位,学制,办学方向等。

(四)内部治理结构。学校的领导体制、法定代表人,组织结构、决策机制、民主管理和监督机制,内设机构的组成、职责、管理体制,校务公开的方式和责任主体等。党群组织与学校各方面的关系也要加以理顺。民办学校还要规定举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等,学校负责人的产生与任命机制等。

(五)教育教学体制。包括教育教学的主要理念、特色、目标、要求和相应的组织形式。

(六)师生权利义务。教师和学生的权利义务大部分已由法律、法规设定,章程侧重就如何保障权利的享有和义务的履行作出规定,也可以在法律允许的范围内设定若干权利、义务。凡是法律、法规和规章已有明确规定的事项,在章程中不必重复,应由具体规章制度规定的内容也不必写入章程,但必须就争议处理、权利救济的基本制度及相应的工作机构加以明确。

(七)学校与社会关系。包括校企合作、教师培训、学术交流、学生校外活动、家校联络以及家长委员会的组织和活动等。根据文件规定,要明确学校获得社会支持、接受社会监督的原则与办法,健全社会支持和监督学校发展的长效机制。各中小学校可以根据实际需要,组建家长委员会等组织,作为协调学校与家长、社区关系的平台,并明确家长委员会、理事会等组织的地位作用、组成办法和议事规则。

(八)财务制度和经费保障。包括学校经费的来源渠道、财产属性、使用原则和管理制度,接受捐赠的规则与办法等。民办学校还要规定举办者的管理与投入保障责任。

(九)学校的分立、合并及终止。在法律允许的范围内规定学校分立、合并级终止的决策程序,终止事由和清算事项。

(十)学校认为需要在章程中规定的其他重大事项。我个人认为,有必要在章程中设专章规定学校具体管理制度的体系和制定程序,确保教学、科研、学生、人事、资产与财务、后勤、安全、对外合作、学生组织、学生社团以及校务公开等方面的具体管理制度能及时得到完善。在决策机制上,具体管理制度的制定应当比章程的制定更加灵活;与此同时,如果出现对具体管理制度合法性、合理性的质疑,也应当有明确的制度加以回应和处理。

(十一)附则。包括两个方面:一是校徽、校歌等学校标志物、学校与相关社会组织关系等学校认为必要的事项;二是章程修改的启动、审议程序,以及章程解释规则。

现在有很多学校的章程中就人事管理设专章,我个人认为不必。事业单位人事制度和教师队伍管理,现在基本上依法适用全国统一模式,学校并没有太多的创造空间,而且随着改革的深入,各项政策的调整也比较频繁,如果写入章程不利于保持章程内容的相对稳定。至于考核、竞聘程序等具体事项,则应由具体的管理制度加以规范。

四、章程草案的审议程序

国务院办公厅《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》规定,事业单位章程草案由决策层通过,并经举办单位同意后,报登记管理机关核准备案。这表明,事业单位章程的拟定是决策层的职责。

但是,民主管理原则要求决策层在拟定章程的过程中听取各方意见,接受各方监督。至于学校章程的拟定,则必须提交教职工代表大会审议。《学校教职工代表大会规定》第七条第一款第一项规定,教职工代表大会的职权包括“听取学校章程草案的制定和修订情况报告,提出修改意见和建议”;第二款规定:“教职工代表大会的意见和建议,以会议决议的方式做出。”

审议并不是走过场。《学校教职工代表大会规定》第八条规定:“学校应当建立健全沟通机制,全面听取教职工代表大会提出的意见和建议,并合理吸收采纳;不能吸收采纳的,应当做出说明。”这一规定当然适用于章程的拟定。

五、章程条文的规范用语

章程作为一种具有法律约束力的行为规范,跟法律规范相比,只是效力层级不同。章程的实施必须与法律法规衔接,因此两者在技术规范上必然相通。这里主要向大家介绍一下法律文件条文中的一些特殊的语言表达方式,可供起草和审议章程时参考。

1.“有下列情形之一的”与“有下列行为之一的”表述

1)“情形”用于表示事物所表现出来的外在形态和状况。

2)“行为”用于表示人的活动。

3)如果列举的内容既包括“情形”又包括“行为”时,统一用“情形”。

2.和,以及,或者

1)“和”连接的并列句子成分,其前后成分无主次之分,互换位置后在语法意义上不会发生意思变化,但是在法律表述中应当根据句子成分的重要性、逻辑关系或者用语习惯排序。

2)“以及”连接的并列句子成分,其前后成分有主次之分,前者为主,后者为次,前后位置不宜互换。

3)“或者”表示一种选择关系,一般只指其所连接的成分中的某一部分。

   示例:任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。

3.应当,必须

“应当”与“必须”的含义没有实质区别。在表述义务性规范时,一般用“应当”,不用“必须”。

4.不得,禁止

“不得”、“禁止”都用于禁止性规范的情形。“不得”一般用于有主语或者有明确的被规范对象的句子中,“禁止”一般用于无主语的祈使句中。

不宜使用“不准”、“不应”、“不能”、“严禁”等与“不得”和“禁止”相近的词语。

5.但是,但

“但是”、“但”二者的含义相同,只是运用习惯的不同。法律中的但书,一般用“但是”,不用单音节词“但”。“但是”后一般加逗号,在简单句中也可以不加。

6.……外,除……以外

“除……外”和“除……以外”搭配的句式用于对条文内容作排除、例外或者扩充规定的表述。

对条文内容作排除、例外表达的,置于句首或者条文中间,表述为“除……外,……”或者“……除……以外,……”。

对条文内容作扩充表达的,置于条文中间,表述为“……除……以外,还……”。

示例1:除法律另有规定外,任何组织或者个人不得检查、扣留邮件、汇款。

示例2:农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。

示例3:买卖合同内容除依照本法第十二条的规定以外,还可以包括包装方式、检验标准和方法、结算方式、合同使用的文字及其效力等条款。
  7.依照,按照,参照

1)规定以法律法规作为依据的,一般用“依照”。

2)“按照”一般用于对约定、章程、规定、份额、比例等的表述。

3)“参照”一般用于没有直接纳入法律调整范围,但是又属于该范围逻辑内涵自然延伸的事项。

8.制定,规定

1)表述创设规范性文件时,用“制定”;表述就具体事项作出决定时,用“规定”。

2)在表述制定或者规定的语境下,与“规定”、“制定”相近似的用语“确定”、“核定”、“另订”等,一般不再使用,统一代之以“规定”、“制定”或者“另行制定”、“另行规定”。

9.以上,以下,以内,不满,超过

 “以上、以下、以内”均含本数,“不满、超过”均不含本数。

10.作出,做出

(1)“作出”多与决定、解释等词语搭配使用。

(2)“做出”多与成绩等名词词语搭配使用。

  11.批准,核准

1)“批准”用于有权机关依据法定权限和法定条件,对当事人提出的申请、呈报的事项等进行审查,并决定是否予以准许。

2)“核准”用于有权机关依据法定权限和法定条件进行审核,对符合法定条件的予以准许。

12.根据,依据

(1)引用上位规范作为制定规范的依据时,用“根据”。

2)适用其他规范或者其他条款时,用“依据”。